Он-лайн библиотека оценщика LABRATE.RU
©  Он-лайн библиотека оценщиков LABRATE.RU, 2002-2005
Original article: http://www.labrate.ru/laws/20051219_postanovlenie_KS_RF_Kononov-opinion_zhaloba_mezhenceva.htm


Лабрейт.Ру рекомендует
к разделу "Законы и акты по оценке" к разделу "Федеральные стандарты оценки" (ФСО)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


П О С Т А Н О В Л Е Н И Е 

19 декабря 2005 г.N 12-П


ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ АБЗАЦА ВОСЬМОГО ПУНКТА 1 СТАТЬИ 20 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О НЕСОСТОЯТЕЛЬНОСТИ (БАНКРОТСТВЕ)" В СВЯЗИ С ЖАЛОБОЙ ГРАЖДАНИНА А.Г. МЕЖЕНЦЕВА ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ А.Л. КОНОНОВА


Аргументы и выводы Конституционного Суда по данному делу не являются, по нашему мнению, убедительными и обоснованными и вызывают возражения. Представляется тревожной и опасной тенденция чрезмерно широкого употребления термина "публичный" как оправдания вмешательства государства в свободу экономических и иных отношений, являющихся сферой личных интересов граждан и юридических лиц. Позиция, когда публичные мотивы оправдывают и покрывают любое произвольное ограничение принципов добровольности, диспозитивности и равенства отношений автономных субъектов, не только абсолютно размывает традиционные и естественные границы частноправового и публично-правового регулирования до их полного смешения, но и представляет несомненную угрозу для всех индивидуальных прав и свобод.

Известно, что прилагательное "публичный" имеет много значений и в зависимости от определяемого может приобретать весьма специфический смысл, что требует особой осторожности его употребления. Оно означает и общественный, и всенародный, открытый для публики, гласный, а также употребляется в значении, противоположном словам частный, личный, индивидуальный, не общественный, не государственный. Именно на последнем противопоставлении основывается традиционное деление права на частное и публичное. Публичное право в его изначальном смысле предполагает защиту общегосударственных интересов и целей, наличие в этих отношениях государственных структур, субординации, властно-подчиненных отношений и правовых общеобязательных требований и ограничений, обоснованных в смысле статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации и определенных в федеральном законе. Кстати, на сходных признаках Конституционный Суд обосновывал публично-правовой характер, например, налоговых отношений, отличая их от отношений частноправовых или, что то же самое, гражданско-правовых.

В данном Постановлении Конституционный Суд употребил слово "публичный" не менее 30 раз, однако явно чрезмерная частота его употребления вовсе не доказывает, что характеризуемые явления относятся к сфере именно публичного права. В одних случаях Конституционный Суд отождествляет публичный интерес с его синонимом - "общественный" (интерес общества), в других явно имеется в виду всего лишь открытый социальный характер деятельности, предназначенной для широкого круга лиц. Подмена этих смыслов приводит к ошибочным выводам и неверному установлению правовой природы соответствующих отношений.

Так, не представляется достаточно обоснованным и убедительным вывод о публично-правовой природе института банкротства только лишь на основании того, что противоречия интересов кредиторов требуют законодательного регулирования гарантий их прав. Частное право также регулируется правовыми нормами, что само по себе не превращает его в публичное. Лишь идеологические постулаты советского права не признавали этих фундаментальных различий, переводя все частное в область, требующую безграничного государственного контроля и публично-правового регулирования. Категорически следует не согласиться с возрождающим подобную концепцию утверждением Конституционного Суда о том, что свобода деятельности саморегулируемых общественных объединений (СРО), равно как и свобода экономической деятельности и свобода труда, как "соответствующая деятельность граждан подконтрольны государству во всяком случае". В соответствии со статьей 2 Конституции Российской Федерации в обязанность государства входит признание, соблюдение и защита прав и свобод, а не тотальный контроль за ними.

Институт несостоятельности (банкротства) относится к отрасли частного (гражданского) права не только в силу доктрины и давней традиции, но прежде всего потому, что по сути является феноменом рыночной экономики, лежит в сфере хозяйственно-предпринимательской деятельности и связан с удовлетворением имущественных интересов и требований кредиторов как субъектов гражданского оборота. Основы регулирования правил банкротства содержатся в Гражданском кодексе Российской Федерации (статьи 25, 65) и развиваются в Федеральном законе "О несостоятельности (банкротстве)", имеющем прямую отсылку к Гражданскому кодексу Российской Федерации и, следовательно, по определению связаны с регулируемыми им имущественными отношениями, не основанными на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, т.е. не основанными на публичном праве.

Нет никаких оснований утверждать, что и арбитражный управляющий обладает какими-либо административными или иными государственно-властными полномочиями, и приписывать ему публично-правовой статус. Непонятно, почему Конституционный Суд полагает, что обязанности арбитражного управляющего, определенные, в частности, пунктами 4 и 6 статьи 24 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", - принимать меры по защите имущества должника, анализировать его финансовое состояние, действовать добросовестно и разумно и т.д., - носят публично-правовой характер. Очевидно, это не так. Все эти требования прямо вытекают из Гражданского кодекса Российской Федерации. Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" исходит из того, что арбитражный управляющий обязан иметь регистрацию в качестве индивидуального предпринимателя, т.е. лица, осуществляющего индивидуальную деятельность от своего имени и на свой риск. Его обязанности, в том числе перечисленные выше, вполне укладываются в схему доверительного управления имуществом, т.е. отношений, также регулируемых гражданским правом (глава 53 Гражданского кодекса Российской Федерации). Что же касается социальной значимости его деятельности или публичных целей и интересов, на которые она направлена, то и любая другая профессия, например, дворника, вполне отвечает тем же критериям, однако никто на этом основании не наделяет его публично-правовыми функциями.

Между тем именно на признании (по нашему мнению, ошибочном) арбитражного управляющего публично-правовым субъектом основывается вывод Конституционного Суда о необходимости и обязательности его членства в саморегулируемой организации арбитражных управляющих. Заявитель по данному делу справедливо полагает, что обязательность такого членства несоразмерно ограничивает возможность заниматься профессиональной деятельностью, в которой он приобрел многолетний опыт и знания. Конституционный же Суд видит проявление конституционного принципа соразмерности в том, что законодатель заменил лицензирование "как форму государственного регулирования деятельности арбитражных управляющих на иной, альтернативный механизм обеспечения стандартов профессиональной деятельности в форме обязательного членства в одной из саморегулируемых организаций". Однако, во-первых, подобная цель законодателя не из чего не вытекает, во-вторых, эти "альтернативные механизмы" совсем не адекватны друг другу. Если лицензирование не препятствовало заявителю в деятельности арбитражного управляющего и не воспринималось им как ограничение, тем более что такую лицензию он имел, то не существовавшую ранее обязанность принудительного вступления вопреки своей воле в организацию арбитражных управляющих как условие дальнейшей работы по специальности он считает запретом на осуществление профессиональной деятельности и нарушением своего конституционного права (статья 30, часть 2, Конституции Российской Федерации). По нашему мнению, совершенно императивная и не допускающая иного толкования формулировка части 2 статьи 30 Конституции Российской Федерации "никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем" не допускает исключений ни при каких условиях. Слова "какое-либо объединение" определенно и ясно говорит о любом объединении независимо от его природы.

Кроме общих ссылок на публичные интересы, Конституционный Суд не указал, какие конкретные конституционно-значимые цели и ценности, перечисленные в части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, оправдывают оспариваемое ограничение права, хотя данная статья требует этого. Кроме того, следовало бы поставить и разрешить вопрос о необходимости данного ограничения и возможности избежать его иными средствами. Тогда стало бы очевидным, что замена действовавшего до этого и не содержавшего подобного ограничения "механизма обеспечения стандартов профессиональной деятельности" альтернативным, но имеющим серьезное ограничение конституционного права, не может быть допустимо как необходимое. Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" предусматривает такие обязательные требования к арбитражному управляющему, как регистрация в качестве индивидуального предпринимателя (что само по себе обеспечивает контроль за ним государственных регистрационных и налоговых органов), наличие высшего образования по специальности, стаж руководящей работы, сдача специального теоретического экзамена, прохождение стажировки, отсутствие судимости; закрепляет процедуру назначения его на должность и отстранения от нее только арбитражным судом, государственный контроль за его деятельностью специально уполномоченным на то органом, не говоря уже об участвующих в деле должника и кредиторов, а также обязательное страхование ответственности арбитражного управляющего. Все эти требования в совокупности многократно превышают разумный уровень гарантий обеспечения деловых, профессиональных, моральных качеств арбитражного управляющего и стандартов его деятельности и делают обязательность членства в саморегулируемой организации абсолютно излишним и неоправданным. Все возможные цели вполне достижимы и без этого.

Более того, специалисты как раз предлагают сохранить существовавшую систему независимых арбитражных управляющих, не являющихся членами СРО и зарегистрированных при арбитражных судах, справедливо полагая, что став одним из элементов нововведенного "огромного и непонятного механизма", арбитражный управляющий теряет необходимую самостоятельность профессиональной функции, попадает в полную личную и финансовую зависимость от организации, претендующей на монополизацию услуг в этой области, а размеры вступительного (компенсационного) взноса, по существу, превращаются в имущественный ценз. Между прочим, несовершенство процедуры отбора арбитражных управляющих с участием СРО признал и Конституционный Суд, заявив, что она не может быть полностью доверена СРО, указан на недостаточную гарантированность при этом прав заинтересованных лиц, прежде всего кредиторов, на возможность злоупотребления со стороны должностных лиц СРО.

В создании СРО с обязательным членством Конституционный Суд видит тенденцию развития административной реформы, предполагающей ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства. Такая тенденция, естественно, могла бы предполагать сокращение государственного (публично-правового) регулирования и контроля, замещение, например, правового регулирования нормами морали и профессиональной этики, государственно-властного контроля - общественным и т.п. Однако у Конституционного Суда весьма странное видение этой проблемы. Он полагает, что государство просто перелагает на саморегулируемые организации часть своих публично-правовых функций, делегирует им некоторые нормотворческие полномочия, поручает им функцию контроля от своего имени и даже интегрирует их в государственную систему и структуры. При такой трактовке происходит лишь передача государственных полномочий от одной публичной структуры к другой, которая в силу этого сама превращается в публичную. Никакого сокращения публично-правовых функций и государственного регулирования при этом не происходит. Это называется опубличиванием частных интересов и огосударствлением общественных организаций, что уже было при советском строе. Свобода деятельности добровольных общественных объединений, гарантированная статьей 30 Конституции Российской Федерации, не предполагает возможность интегрирования их в государственно-властные структуры. Очевидно, невозможно и делегирование им полномочий (компетенции) органов государственной власти, равно как и функция правового нормотворчества. Не предполагает этого и смысл статьи 120 (часть 2) Конституции Российской Федерации, в которой Конституционный Суд усматривает возможность издания актов иными негосударственными органами, в том числе СРО. В этом тексте, относящемся к полномочиям судебной власти, не указано, однако, какие нормативные или ненормативные акты имеются в виду. Кроме того, из статьи 12 Конституции Российской Федерации можно догадаться, что имеются в виду именно акты органов местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти и которые в силу части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации могут (в отличие от общественных организаций) наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей им необходимых для этого материальных и финансовых средств.

Двойственность правовой природы саморегулируемых организаций арбитражных управляющих представляется весьма сомнительной. Их якобы особый публично-правовой статус, который они приобретают с даты включения в единый государственный реестр, прямо никак не вытекает ни из пункта 1 статьи 21 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", на который ссылается Конституционный Суд, ни из других положений законодательства. Отсылку к пункту 2 статьи 251 Налогового кодекса Российской Федерации, в котором содержался термин "публично-правовые объединения", очевидно, следует считать недоразумением. Во-первых, ни налоговое, ни иное отраслевое законодательство не содержит определения этого понятия, во-вторых, очевидно, именно поэтому законодатель Федеральным законом от 6 июня 2005 года N 58-ФЗ исключил этот неопределенный термин из статьи 251 Налогового кодекса Российской Федерации.

Некорректным, по нашему мнению, представляется использование в качестве аргументов Постановления Конституционного Суда от 19 мая 1998 года N 15-П и в значительной мере основанного на этом же Постановлении решения Европейского Суда по правам человека от 3 апреля 2001 года по жалобе О.В. Романовской. В обоих решениях рассматривается обязательность членства частнопрактикующих нотариусов в нотариальной палате. Однако нотариальная деятельность имеет свои специфические признаки и регулируется отнюдь не частным правом. Законодатель не относит нотариальные конторы к саморегулируемым организациям, что противоречило бы их сути. Как указывал Конституционный Суд, как государственные, так и частные нотариусы, по сути, несут публичную службу, контролируемую государством или уполномоченным им органом. Нотариальные акты, служащие целям защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц, имеют официальный статус, совершаются от имени Российской Федерации, что гарантирует доказательственную силу и публичное - в данном случае именно публично-правовое - признание нотариально оформленных документов. В силу этого нотариальные палаты, объединяющие нотариусов по функциональному принципу их деятельности, наделяются государством отдельными управленческими и организационно-контрольными полномочиями публичной власти. Все эти признаки нельзя, однако, распространить по аналогии на арбитражных управляющих и их саморегулируемые объединения.

Кроме того, следует отметить, что статья 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, гарантирующая свободу объединений, не предусматривает такого абсолютного по своей силе запрета принуждения к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем, как часть 2 статьи 30 Конституции Российской Федерации, и поэтому возможно, что защита этого запрета на европейском уровне оказывается несколько ослабленной. Однако Европейский Суд признает и негативное право объединения: никто не может быть принужден к вступлению в объединение. В одном из своих решений он указал, что принуждение на основании закона индивида к вступлению в объединение, противоречащее его собственным убеждениям и обязывающее его реализовать цели, которые он осуждает, выходит за пределы того, что является необходимым для обеспечения справедливого равновесия между противоположными интересами, и не должно рассматриваться как соответствующее преследуемой законной цели. В этом же решении Европейский Суд обосновал и очень важную для данного дела позицию: "Если бы договаривающиеся государства могли как им угодно квалифицировать "публичное" или "над-административное" объединение, чтобы освободить его из-под действия статьи 11, это бы соответствовало предоставлению им широкой свободы усмотрения, которое рисковало бы привести к результатам, не совместимым с предметом и целью Конвенции, которая состоит в не теоретической и иллюзорной защите прав, а в защите действительной и эффективной" (Chassagnou et al., 100). Саморегулируемые организации арбитражных управляющих по своему правовому положению (негосударственные некоммерческие общественные объединения) и по своим целям (обеспечение саморегулирования участников гражданских правоотношений субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности) функционируют в сфере частного права. Наделение их государственно-властными полномочиями, как и "интегрирование" в государственные структуры, чревато не только потерей самого смысла законодательного термина "самоуправляемые", но и вступает в противоречие с основными принципами гражданского права.

То, в чем Конституционный Суд усматривает публично-правовые функции, на самом деле таковым не является. Так, защита объединением интересов своих членов - типичная задача и уставная цель всех профсоюзов и иных общественных объединений, основанных на общности интересов и добровольном членстве. Разработка так называемых правил профессиональной деятельности отнюдь не равна, как полагает Конституционный Суд, правовому нормотворчеству, а представляет собой неправовую сферу профессиональной этики и деонтологии. Эти правила могут быть обязательными только для членов таких организаций. Ответственность за их нарушение или несоблюдение - не юридическая, а, как справедливо признает ряд специалистов, морально-этическая или репутационная, что соответствует общему интересу членов СРО. Лишь опосредованно, путем лишения обязательного членства, и только в силу этого она может быть реализована арбитражным судом в юридической форме, что подтверждает излишность и несоразмерность такого механизма. Контрольные функции СРО также представляют механизм общественного контроля. Они не замещают и не заменяют государственного контроля, который в сфере банкротства действует самостоятельно в виде специально уполномоченного и регулирующего органа, а правила такого контроля устанавливаются законом.

Таким образом, общий вывод, который вытекает отсюда, противоположен выводу Конституционного Суда. На деятельность саморегулируемых организаций арбитражных управляющих полностью распространяется статья 30 Конституции Российской Федерации, включая запрет обязательного членства или пребывания в них помимо своей воли и желания.

вернуться к разделу "Законы и акты по оценке"




Он-лайн библиотека оценщика LABRATE.RU Рейтинг@Mail.ru Rambler's Top100 Rambler's Top100 Яндекс цитирования


Библиотека LABRATE.RU. Правила копирования и цитирования материалов сайта, форума, электронных рассылок. Размещение кнопок и баннеров.