Он-лайн библиотека оценщика LABRATE.RU
©  Он-лайн библиотека оценщиков LABRATE.RU, 2002-2008
©  Нестеров Анатолий Васильевич, 2008
Original article: http://www.labrate.ru/articles/nesterov_article_2008-1_valuations-standarts.htm



Лабрейт.Ру рекомендует

[ он-лайн обсуждение ]

Нестеров Анатолий Васильевич Поможет ли стандартизация оценки ее развитию?

©  Нестеров А.В., 2008

В виде ФСО, скорее – нет, чем – да. Судя по тому, как она развивается, это трудный и долгий процесс, который сам требует реформирования. Поэтому попытаемся обсудить ее. Кроме того, зададим еще несколько «детских» и вполне «взрослых» вопросов. Почему стандарты названы федеральными, а не национальными?

Содержат ли ФСО стандартные требования с точки зрения принципов стандартизации в России и можно ли отнести их к стандартам? Нужны ли стандарты оценки на национальном уровне?

Относятся ли они к регламентирующим или правоустанавливающим документам?

Являются ли ФСО нормативным правовым актом и соответствуют ли они, как такой акт, законодательству России?

Прошло достаточное время после введение в действие новых стандартов оценки, и появились отклики на них. Уже можно делать некоторый анализ, как данных стандартов, так и реакции ведомства на соображения, высказанные как оценщиками-профессионалами, заказчиками (потребителями), так и на мнения научного сообщества или проще на соображения оценочного рынка и сообщества. Кроме того, интересна интерпретация чиновников ведомства, утвердивших стандарты, норм, установленных в Законе.

Мы полностью согласны с тезисом из [1]: «В том и состоит особенность новой экономики, что в практической теории, касающейся непосредственно оценочной деятельности, получила всеобщее признание во всем мире необходимость стандартизации, в первую очередь, понятий (концептов)». Почему? Потому, что оценщики, экономисты и юристы не понимают друг друга и более того оценщикам сложно договориться между собой. Что же говорить о законодателях, чиновниках министерства и простых гражданах. В этом во многом виноваты, как стандартизаторы, которые не помогают профессиональным сообществам создавать стандарты, так и сами представители этих сообществ, которые часто не желают стандартизировать свою понятийную и терминологическую базу.

В [1] высказана мысль, что «в мире сформировалось понимание «стандартов» /обсуждаемых/ профессий как наилучшей общепринятой практики, институционально закрепляемой профессиональным сообществом, которое обеспечивают, чтобы профессиональная деятельность была бы и наилучшей и общепринятой, хотя это может вызывать серьезные изменения в ней самой». Однако, что делать, когда нет общепринятой точки зрения на эту практику. И что такое институционально закрепленное, и где критерий наилучшей практики? Институты сами собой не появляются, их можно импортировать или выращивать или они возникают стихийно. И, как известно, идеальных критериев не существует.

ФЗ РФ «Об оценочной деятельности» очень плох, но любой норматив, лучше его отсутствия, т. к. появляется возможность его обсуждать и исправлять. Но возможен и наш путь. Когда административная реформа будет окончательно «трещать по швам», высокие начальники устроят «разбор полетов» средним, почему административные барьеры не снижаются, а наоборот крепнут? Почему их «акулы капитализма» закусывают нашими?

В [1] высказана очень важная мысль, что «Новая и, по своей сути, насквозь инновационная экономика основывается на самых передовых знаниях, на их практических приложениях в социально-экономической сфере». Но как возможна реализация этой идеи, когда ФСО не предусматривают не только возможности инноваций в оценочной деятельности, но и развития методик оценки. Ни в Законе, ни в ФСО ничего не сказано по поводу самостоятельной разработки оценщиками методов, способов и методик оценки.

Как известно, стандарты являются хотя и добровольными, но барьерами. Если стандарты устанавливаются исполнительной федеральной властью, то они являются административным барьером, а поэтому ФСО по своему правовому статусу являются административными регламентами. Так же известно, что если издержки на легальное преодоление административных барьеров превышают разумный уровень, с точки зрения экономических субъектов, то они начинают искать нелегальные пути преодоления этих барьеров. Возникают коррупционные риски. Интересно проходили ли ФСО антикоррупционную экспертизу, как нормативный правовой акт? В Постановлении Правительства РФ от 13 августа 1977 г. в закрытом перечне нет такого нормативного правового акта как федеральный стандарт, поэтому чиновники обошли это положение путем принятия Постановления Правительства РФ, в котором в функции МЭРТа включили утверждение федеральных стандартов оценки.

Теперь рассмотрим сами ФСО. Стандартами оценочной деятельности определяются требования к порядку проведения оценки и осуществления оценочной деятельности. Таким образом, Закон выделяет в оценочной деятельности операции оценки, не давая разъяснения, что к ним относится. Если исходить из прав оценщика, то косвенно можно догадаться, что под оценкой можно понимать применение оценщиком самостоятельно методов проведения оценки объекта оценки в соответствии со стандартами оценки.

Стандарты оценочной деятельности подразделяются на федеральные стандарты оценки и стандарты и правила оценочной деятельности. Получается, что правила относятся к стандартам, но, как известно, правила это не стандарты.

Федеральные стандарты оценки разрабатываются Национальным советом с учетом международных стандартов оценки. Разработанные федеральные стандарты оценки направляются Национальным советом для утверждения в уполномоченный федеральный орган, осуществляющий функции по нормативно-правовому регулированию оценочной деятельности. Стандарты и правила оценочной деятельности разрабатываются и утверждаются саморегулируемой организацией оценщиков и не могут противоречить федеральным стандартам оценки. Таким образом, Закон опять задает загадку, в чем разница между стандартами и правилами? И могут ли саморегулируемые организации оценщиков самостоятельно определить это? Но отсюда следует, что стандарт и правило это не одно и тоже.

Далее возникает вопрос, а в каком документе должны находиться методы проведения оценки? И что делать с методиками и способами, а может быть это одно и тоже? Хотя профессионалам известно, что это не так. В Законе можно найти, что отчет может также содержать иные сведения, являющиеся, по мнению оценщика, существенно важными для полноты отражения примененного им метода расчета стоимости конкретного объекта оценки. Так что же представляет метод – процедуру проведения оценки или метод расчета стоимости или и то, и другое?

ФСО также не дают ответов на данные вопросы. Более того, даже беглый анализ ФСО показывает, что в нем расширены права оценщика по сравнению с Законом, что в подзаконном акте недопустимо. В частности любой юрист скажет, что статус специалиста и эксперта различаются, поэтому нельзя добавить в права оценщика право привлекать эксперта. Удивительно, но экспертиза отчета по оценке осталась проверкой на соблюдение оценщиком норм Закона. Опять грубое нарушение законодательства России, т. к. эксперт не может принимать такие решения. В его обязанности входит только исследование объекта, но не принятие решения. Далее оказывается, что оценщик может выносить не только оценочные, но и экспертные суждения. Интересно, что это такое? Институт экспертизы сложный правовой инструмент и прежде, чем им пользоваться, надо его знать и важнее - изучить. Можно и дальше «рвать» ФСО, но это тема отдельной статьи.

Теперь вернемся к Национальному совету по оценочной деятельности. Возникает вопрос, почему Национальный совет разрабатывает не Национальные, а Федеральные стандарты? Это вопрос не риторический, т.к. национальные стандарты необходимо согласовывать с соответствующим ведомством по стандартизации и они должны соответствовать требованиям к стандартам. Далее, нужно ли стандарты СРО согласовывать с данным ведомством? Правила, если они не стандарты, точно не нужно.

Первая наша статья «О стандартизации» [2] вызвала дискуссию в печати и была посвящена вопросам реформируемой в России системе стандартизации в соответствии с ФЗ РФ «О техническом регулировании», в частности Концепции развития национальной системы стандартизации, которая была одобрена распоряжением Правительства РФ в 2006 г.

Учитывая, что сейчас в двух ведомствах принято решение инициировать проект закона РФ «О стандартизации» и велика вероятность, что законопроект станет законом, появился шанс у оценочного сообщества оказать влияние на нормы данного законопроекта. Тогда чиновникам ведомств сложнее будет писать инструкции под названием стандарт, а может быть они начнут составлять стандарты в соответствии с понятием «стандартизация». Если оценочное сообщество озабочено проблемой стандартов оценки (их непригодностью для развития оценочной деятельности), то оно должно проявить интерес к законопроекту «О стандартизации».

Если исходить из того, что оценочная стоимостная деятельность по Закону есть услуги по оценке стоимости, то тогда ФСО есть стандарты таких публичных услуг. Если исходить из того, что по ГК РФ услуги не имеют вещественного результата, и учесть, что процесс оказания услуги может представлять собой материальный или идеальный (информационный) характер, то стандарты могут регламентировать (не регулировать) либо материальный, либо идеальный процессы. Процессы в оценочных услугах относятся ко второму виду процессов.

Посмотрим, что оценщикам может дать ФЗ «О стандартизации». В основу Концепции положены апробированные практикой и соответствующие международным принципам принципы стандартизации, в частности некоторые из них предусматривают:

  • добровольность применения национальных стандартов и обязательность их соблюдения в случае принятия решения об их использовании;
  • максимальный учет законных интересов заинтересованных лиц при разработке национальных стандартов;
  • недопустимость создания препятствий для производства и обращения продукции, выполнения работ и оказания услуг в большей степени, чем это минимально необходимо для выполнения стратегических целей стандартизации;
  • обеспечение условий для единообразного применения национальных стандартов;
  • обоснованность разработки национальных стандартов;
  • открытость процессов разработки национальных стандартов;
  • прогрессивность и оптимальность требований национальных стандартов.

Для эффективного развития национальной системы стандартизации и достижения стратегических целей в Концепции предусмотрена необходимость:

  • обеспечить при разработке национальных стандартов баланс интересов государства, хозяйствующих субъектов, общественных организаций и потребителей;
  • сформировать экономические механизмы, обеспечивающие привлечение всех заинтересованных сторон к работам по стандартизации и их финансированию;
  • обеспечить эффективное применение методов и средств стандартизации для содействия успешному развитию секторов российской экономики с высоким потенциалом развития, а также для повышения качества и конкурентоспособности российской продукции, работ и услуг и далее по тексту.

Среди направлений развития национальной системы стандартизации имеются следующие положения:

  • уточнения положений, определяющих понятие, структуру, статус, участников национальной системы стандартизации, приоритетное применение национальных стандартов, вопросов финансирования деятельности по разработке международных и межгосударственных стандартов;
  • уточнения правовых вопросов, связанных с применением национальных стандартов при государственных заказах и использованием прав на объекты интеллектуальной собственности в стандартизации.

Недавно комитет ТПП РФ по качеству продукции организовал «круглый стол», на котором обсуждалась идея концепции ФЗ РФ "О стандартизации". Руководитель Федерального агентства по техническому регулированию и стандартизации Г. Элькин обратил внимание на то, что бизнес тоже не должен оставаться в стороне от этого процесса. За рубежом государство платит только за разработку тех стандартов, которые промышленности неинтересны. Бизнес оплачивает все остальное. Это его вклад в развитие интеллектуальной собственности.

А на международной конференции, посвященной стандартизации как инструменту повышения конкурентоспособности российской промышленности, которую организовал РСПП, его руководитель А. Шохин заметил, что на разработку технических стандартов и регламентов бизнесу денег не жалко, лишь бы эти затраты имели отдачу. Но если затраты совмещаются с отдачей, например, со снятием ограничений в торговле, то они воспринимаются промышленниками как серьезные инвестиции. Кроме того, А. Шохин добавил, что устранение технических барьеров в торговле важно не только для международного, но и для внутреннего рынка. Отечественным производителям, хотят они того или нет, нужно конкурировать с той продукцией, которая соответствует мировым стандартам. Компании, которые их игнорируют, не выдержат глобальной конкуренции.

Однако можно отметить, что инициативы, как бизнес сообщества, так и представителей науки, воспринимаются законодателями и чиновниками очень осторожно, если не сказать более сильно. Например, несмотря на многочисленную критику совмещения понятий стоимости и цены, законодатели или их помощники продолжают упорствовать и делают «хорошую мину при плохой игре». В частности, стоимость осталась ценой, но цена сделки уже представляет собой разумное вознаграждение за объект оценки и принуждения к совершению сделки в отношении сторон сделки с чьей-либо стороны не было. Таким образом, стоимость все-таки стала наиболее вероятное вознаграждение (сумма денег).

До принятия ФЗ РФ «О техническом регулировании» стандартизация услуг определялась ФЗ РФ «О стандартизации», в соответствие, с которым существовали обязательные для применения ГОСТы на некоторые виды услуг. Введение первого вышеуказанного закона фактически привело к тому, что обязательные требования на услуги могут быть установлены только в технических регламентах на услуги, а стандарты на услуги могут содержать только добровольные требования.

К одному из главных недостатков ФЗ РФ «О техническом регулировании» относится ограничение сферы регулирования, в частности производственной. Однако, т.к. глава 3 данного закона регламентирует стандартизацию как таковую в России, то данное исключение выглядит как некоторая тактическая уступка той терминологической «неразберихе», которая существует в законодательстве России в данной области. Если законодатель использует термин «стандарт» в любых общественных отношениях, то он должен учитывать нормы законодательства о стандартизации.

Мировое сообщество рассматривает стандарты, как инструмент, обеспечивающий не только технические связи, но и социальные, организационные и информационные связи во всей цепи продвижения продукции и услуг от поставщиков (продуцентов) до потребителей (использователей, пользователей), а также на всех этапах жизненного цикла продукции и услуг. Кроме того, стандарты являются механизмом, обеспечивающим баланс интересов продуцентов продуктов, получателей (приобретателей) и органов власти. В этой связи интересные результаты исследования приведены В. А. Тупченко в [3]. Предметом его исследования является совокупность отношений, возникающих в процессе социально-экономической стандартизации, организационные, экономические и правовые вопросы в области формирования и использования стандартов как инструмента развития сферы государственных услуг. Кроме того, он представил концептуальные основы социально-экономической стандартизации, включающие уточненное определение стандарта. Автор считает, что при оказании государственных услуг в процессе труда создаются не потребительские стоимости, а нематериальные блага, что позволяет ему отнести сферу государственных услуг к непроизводственной сфере.

Трансформацию взглядов специалистов по стандартизации по поводу распространения принципов стандартизации на все сферы жизнедеятельности можно проследить сравнив ГОСТ Р 1.12 – 99 и ГОСТ Р 1.0 – 2004. В соответствии с ГОСТ Р 1.12 – 99 [4] стандартизация есть деятельность, направленная на достижение оптимальной степени упорядочения в определенной области посредствам установления положений для всеобщего и многократного использования в отношении реально существующих или потенциальных задач. В [4] также дано определение стандарта на услугу, в частности, это стандарт, устанавливающий требования, которым должна удовлетворять услуга или группа однородных услуг с тем, чтобы обеспечить соответствие услуг их назначению. Стандарты могут быть разработаны на материальные и социальные услуги. В ГОСТ Р 1.0 – 2004 стандарты на услуги устанавливают требования и методы их контроля для однородных услуг или для конкретной услуги в части ее состава, содержания и формы деятельности по оказанию помощи, принесения пользы потребителю услуги, а также требования к факторам, оказывающим существенное влияние на качество услуг. Обратим внимание, что в данном стандарте уже описываются требования именно к деятельности по оказанию помощи и принесения пользы и тем самым раскрывается сущность услуги, как ее понимают специалисты по стандартизации.

Возникают несколько вопросов. Зачем понятие «стандарт» раскрывать как правила, почему цель – упорядочение, когда есть еще одна цель (достижение…. экономии), и для каких областей это справедливо?

Обычно объектами стандартизации в какой-либо производственной области являются продукция, работы, услуги, процессы. Однако термин стандартизация используется и в непроизводственных сферах, поэтому для обозначения объекта стандартизации лучше применять термин продукт деятельности людей, в том числе, в рамках организаций (предприятий). Неслучайно произошла замена термина «стандарт предприятия» на «стандарт организации». В свою очередь, данный продукт (продукт продуцирования) можно рассматривать как триединую совокупность отчуждаемого результата (продукции), процесса продуцирования и элементов среды продуцирования. Необходимо признать, что стандарт это все-таки не только правила, т.е. описания (процедуры) процессов деятельности людей, но и совокупность требований к данным процессам. Сами же процессы входят в продукт продуцирования, поэтому в общем случае в стандарты должны входить требования на продукты (отчуждаемые результаты (продукцию), процессы продуцирования и элементы окружения (среды) продуцирования).

Целью стандартизации естественно не является упорядочение, которое фактически является средством достижения цели – экономическая (политическая, социальная, потребительская либо другая) польза, в противном случае стандартизация бессмысленна. И, наконец, последний вопрос, почему именно документ называется стандарт, а не порядок, норматив и т.п.? Потому, что он содержит именно стандартные требования, а не упорядоченные или нормативные.

В этой связи, необходимо определить, что такое стандартные требования к продукту. Человек в своей жизнедеятельности имеет дело с совокупностями, которые можно характеризовать как совокупности во времени (поток или множество состояний одного элемента во времени); совокупности в геометрическом пространстве (массив элементов); совокупности элементов в универсе или другом элементе (логическое множество). Человеку сложно взаимодействовать с большим многообразием элементов, поэтому естественно возникает задача уменьшения разнообразия как продуцируемых, так и потребляемых им продуктов.

Потребители продуктов заинтересованы не только в определенном многообразии продуктов, но и в ограничении многообразия некоторых потребительских свойств данных продуктов. Стандартизация позволяет выделить или ограничить набор свойств продуктов, которые должны контролироваться, например, безопасность и функциональная пригодность. При этом данные характеристики должны являться единообразными для любых продуцентов и для любых видов продуктов. Другие характеристики продуктов уже могут быть единообразными только для тех продуцентов, которые в добровольном порядке их принимают. Однако данное упорядочение еще не есть стандартизация. Необходимо, чтобы продукты разных продуцентов могли совмещаться и взаимозаменяться при их потреблении потребителями, т.к. потребитель желает иметь возможность выбора продуцента и продукта. Таким образом, средствами стандартизации являются унификация (рациональное сокращение), совместимость и взаимозаменяемость продуктов разных продуцентов. При этом не запрещено продуцентам вне рамок системы стандартизации применять свои нестандартные элементы (внутренние продукты). Однако, цель стандартизации (польза) заставляет в первую очередь стандартизовать внутренние продукты продуцента. А, учитывая, что стандартные требования на определенных рынках являются барьерами, но добровольными, для доступа на данные рынки, то принятие внешних систем стандартизации становления экономически выгодно продуцентам.

В этой связи к стандартизации, кроме упорядочения, еще относится закрепление в нормативных документах оптимальных (согласованных) требований к объектам стандартизации, а также установление процедур применения данных нормативных документов. Обязательные требования, в частности, по безопасности, закрепляют в регламентах, например, к продуктам производственной сферы в технических регламентах. А требования по антикоррупционной безопасности в административных регламентах. Добровольные требования, например, к пригодности продуктов, закрепляют в национальных стандартах. Однако они становятся обязательными для тех лиц, которые в добровольном порядке присоединились к системе, в которой действуют данные стандарты. А требования по качеству - в фирменных стандартах, т.к. именно они являются инструментом для повышения конкурентных преимуществ.

Таким образом, стандартизация есть консенсуальная деятельность всех заинтересованных сторон по установлению, применению и использованию во всех областях жизнедеятельности добровольных (рекомендательных) стандартов, представляющих собой систему необходимых, достаточных и полных (репрезентативных) требований к продуктам продуцирования, состоящим из триединого множества отчуждаемых результатов (продукции), процессов продуцирования и элементов окружения (среды) продуцирования, с целью увеличения эффективности и результативности безопасного, пригодного и качественного потребления и продуцирования данных продуктов. В заключение вернемся к ФСО. Если они подзаконный регламентирующий акт МЭРТа и стандарт, то они, на наш взгляд, не соответствуют 1) Закону, т. к. в их тексте нет указания на то, что их представил Национальный совет по оценочной деятельности, и 2) МСО, т.к. они не соответствуют рекомендательным принципам стандартизации. Стандарты не правоустанавливающий акт, который исправляет ошибки Закона или творческая интерпретация Закона чиновниками исполнительной власти, а регламентирующий документ, в котором должны быть ответы на вопросы, как осуществлять операции в рамках соблюдения Закона. Поэтому ФСО должны проектировать компетентностные профессионалы (оценщики и юристы), а компетентные чиновники привлекать компетентностных оппонентов для обсуждения проекта и нахождения консенсуса на благо развития национальных, а не федеральных, публичных оценочных стоимостных услуг. Нет сомнения, что нужны национальные стандарты оценки, т. к. в них должны быть критерии пригодности, а не качества, операций процесса оказания оценочных услуг. В ФСО их нет, поэтому они не способны регламентировать оценку. С их помощью просто невозможно проводить экспертизу (юридически значимую) процесса оказания оценочных услуг, т. к. в них нет критериев пригодности. Они не показывают перспективы развития оценки и не посылают никакой реалистичный сигнал оценочному рынку. Также нужны фирменные стандарты оценки, содержащие критерии качества, т. к. они являются инструментом конкурентных преимуществ и базой для развития методик выполнения оценочных операций.

Послесловие. Пользуясь, случаем хотелось ответить некоторым дискуссантам по поводу моей публикации [7]. Они меня объявили юристом и теоретиком, который учит их практиков-оценщиков. Может быть, кому-нибудь данный ответ покажется поучительным. Оценочной деятельностью (товаров) мне пришлось заниматься с 1993 г., когда я начал работать в Западно-Сибирской региональной таможенной лаборатории, хотя базовое образование у меня было техническим. В 1997 г. была опубликована моя первая статья по оценочной экспертизе в журнале «Вопросы оценки» №1. С 1998 г. мне довелось работать начальником Главной таможенной лаборатории. В 2002 г. к нам пришла проверка ГТК РФ, и оказалось, по мнению компетентного (имеющего права), но не компетентностного руководителя проверки, что ГТЛ занимается незаконным предпринимательством, т. к. наши сотрудники проводили оценочные ценовые экспертизы без наличия лицензии на занятие оценочной деятельностью. Мои доводы, что оценочные ценовые экспертизы, проводимые в рамках дел о нарушении таможенных правил или уголовных дел, а также в рамках досудебных процедур при таможенном контроле с выдачей заключения эксперта или во внесудебных операциях с выдачей справок специалистов, не попадают под действие ФЗ РФ «Об оценочной деятельности», не были приняты во внимание и мне объявили выговор. Уклончивый ответ соответствующего ведомства на просьбу ГТЛ разъяснить «темные положения» Закона не имел успеха, т.к. не компетентностный чиновник, который не понял Закона, считал, что ГТЛ должна иметь лицензию, даже если она не выдавала отчета по оценке стоимости. Поэтому мои теоретические рассуждения не чистая теория, а анализ реальной практической деятельности не только как юриста, профессора, но практиковавшего оценщика.

Литература


[ он-лайн обсуждение ]


Статьи Нестерова А.В. (д.ю.н., профессор ГУ ВШЭ) на LABRATE.RU :




Союз образовательных сайтов Рейтинг@Mail.ru Rambler's Top100 Rambler's Top100 Яндекс цитирования


Библиотека LABRATE.RU. Правила копирования и цитирования материалов сайта, форума, электронных рассылок. Размещение кнопок и баннеров.